用新发展理念加快推进山区城镇老旧小区改造 ——关于湘西州城镇老旧小区改造工作的思考

老旧小区见证了城镇变迁，一方面，它作为一个时代的缩影，是居民生活中难以磨灭的城市印记，蜗居的喜怒哀乐滋润着芸芸众生。另一方面，这些时过境迁的住宅，因建设标准不高、使用功能不全、配套设施落后、年久失修隐患较多、脱管失管弃管严重，成为城镇居民的安居之痛。党中央、国务院高度重视老旧小区改造工作，将其作为既保民生又稳投资同时拉内需的重要举措大力实施。位于武陵山集中连片贫困地区的湘西州将如何把握机遇，用新发展理念，以山区新型城镇化的建设思维谋划老旧小区改造工作，这是一个重大课题。

一、精准分析湘西州老旧小区现状

湘西州是湘鄂渝黔四省市交界的老少边穷地区，过来城镇发展缓慢，建设粗放。2000年以前，州内商品房开发刚刚起步，现存的老旧小区大多以行政企事业单位的老院落以及经适房、集资房为主。由于建设场地紧张且地质情况复杂，城镇建筑大多依山而建、临水而筑，井然有序成规模的建筑群落相对较少，而灵活碎化小体量的单体建筑比较普遍。以凤凰县三王阁片区改造项目为例，片区包含了县人民医院、老卫生局、建筑公司、棉麻公司等，共计20个单位小区，但建筑栋数只有61栋，涉及户数仅885户，总建筑面积6.1万平方米。由于特定的历史条件、经济基础、思想观念、技术标准和施工水平等诸多因素制约，湘西州这些2000年以前建成的住宅小区在岁月的流失中累积了众多问题，成为当下城市发展、群众安居的痛点、难点和堵点。沉疴理应下猛药，治疾还须找病根。经研究分析，湘西州城镇老旧小区主要存在以下问题。

（一）建设管控不严。一方面，重项目轻规划。为了加快城镇发展进程，当年的建设规划随着项目走的现象较为普遍，因此在小区建设中变更建筑容量、建筑间距、建筑高度、建筑物退让等规划管控技术指标随意性大，生存现实压倒宜居需求，小区建设往往密度高、环境差、隐患多、设施少、道路窄、管线乱。另一方面，重房建轻配套。按照居住区建设规范标准要求配建的公共设施基本处于空白，相应的养老抚幼、邻里中心、便民市场、医疗卫生等公共服务设施缺失，群众生活极为不便。

（二）建造水平较低。小区建筑形式相对单一，多为小户型砖混结构，部分住宅甚至未配建独立的厨卫设施；住宅建成于上世纪八九十年代，建筑在适用、安全和耐久上强调成本的经济性，能省则省、能简则简，造成房屋抗震能力弱，节能环保、宜居性能差。目前大部分小区外观破烂陈旧，公共设施残缺损毁，屋面漏水、地面返潮等严重影响居民正常使用。

（三）基础设施落后。小区内外的市政基础设施缺乏统筹规划，建设存在一定的无序性。譬如，小区内道路弯曲狭窄、年久失修，车辆进出困难；停车场位紧缺，无法适应当前时代发展要求，道路、院落拥堵不堪；活动场所偏少，休闲娱乐健身场地不足；院落绿化率低，绿化品质不高；重地上轻地下，管线老化，雨污混流，管道跑冒滴漏堵、错搭漏搭混搭现象严重，电力、通信线路乱搭乱牵，管道天然气建设滞后等。小区整体环境较差，内涝、停水、停电情况时有发生，群众意见大。

（四）小区管理缺位。2000年以前建成的小区基本未实行市场化物业管理，以产权单位管理为主，随着住房制度改革，产权单位逐步退出，部分小区长期处于失管状态，公共环境脏乱差问题突出。原房改房维修基金缴存少，甚至许多企业住宅未缴纳房屋维修基金，房屋维修得不到有效保障。小区违章建筑普遍，堵塞消防通道楼道，构成群众居家安全隐患。

综上所述，湘西州城镇老旧小区的现状呈现以下几个特点：一是小区规模“小”；二是建设布局“乱”；三是基础功能“弱”；四是居住环境“差”；五是物业管理“缺”。“无建无管、有建无管、有管无建”等问题成为小区的顽瘴痼疾，影响了群众应有的获得感、幸福感和安全感。

二、坚持新发展理念创新推进工作

当前，老旧小区改造量大面广、内容繁杂，是一项重大的国计民生工程，对上事关国家政治经济的战略决策，对下涉及群众宜居宜业的切身利益，政策要求严，系统程度高，牵一发而动全身。为用活用好政策，把好事做好，实事做实，改造工作应始终坚持问题导向、目标导向和成效导向，抓紧抓实抓细各个层面的基础工作，进一步解放思想，提高站位，切实将老旧小区改造提升到建设新时代美好城市的高度上全力推进。

首先，要在实际工作上下功夫。一是突出群众参与。积极采用“一区一策”方式，充分发挥群众的主体作用，广泛征求居民意愿，邀请群众代表全程参与小区改造，做到“事由民议、策由民定、效由民评”，增进群众满意度，让群众由“你来改”向“我要改”转变，切实解决“需要改什么”问题。二是多方筹措资金。坚持“谁受益、谁出资”原则，建立政府、单位、居民合理共担机制，通过各级政府出资、产权单位助资、运营企业投资、公共收益融资、社会资本斥资、小区居民筹资等方式，多渠道筹集改造资金，切实解决“钱从哪里来”问题。三是实施长效管理。长治才能久安，改造前应率先明确小区的物业管理模式，并作为小区列入改造计划的前置条件，政府引导，居民协商，因区施策，根据实际合理选择市场物管、社区托管、单位统管、居民自管等方式加强小区后续管理，切实解决“改后怎么办”问题。

其次，要在创新发展上下功夫。湘西州作为民族地区、贫困山区，老旧小区改造应深入研究州域城镇的现状特点、历史成因、民族文化、建设条件，归纳分析，开拓思维，在改造中创新，在创新中发展，从而走出一条“山区特点、民族特色、时代特征”的老旧小区改造之路。

（一）以强弱项补短板为重点，转变城市建设发展理念。一是针对老旧小区和老城区市政设施存在的突出问题，变“重地上轻地下”的建设思维为“地上地下并重”，将市政设施建设提升到切实维护人民群众安全、大力开展生态文明建设的高度上来，统筹协调水、电、气、通信等运营企业，集中力量新建修缮小区内外市政设施，满足群众居家安全需要和基本功能需求。二是针对因时代发展造成的新的供需矛盾，深入践行“以人民为中心”理念，大力建设停车设施、休息娱乐设施、加装电梯等，美化、亮化、净化、绿化、文化小区综合环境，有条件的小区还应建设各类便民服务的配套设施，提高小区宜居性和舒适度。三是针对小区布局呆板、风格单一的现状，结合小区现实条件，在改造中上充分发挥山区建设的空间优势，扬长避短，打造特色。譬如，在交通组织上可合理借助地形，建设平面、立体的人车分流综合设施，打通断头路，构成交通环状网络，破解通行难问题；在建构筑物改造上，灵活运用经济实用的传统建筑符号，如马头墙、吊脚楼、瓦屋面等，修缮房屋建筑，彰显民族文化；在景观改造上，巧于建构，适时修建风雨桥、廊亭等，种植地方花木，做到顺势造景、就势塑景、借势显景，让改造后的小区视觉养眼、休闲养心。

（二）以构建治理体系为重点，实现小区管理长治久安。一是进一步加强研究，探讨解决当前老旧小区存在的一系列难点问题。譬如，开展产权明晰研究，破解新增设施建设用地、绿地和停车场土地权益再分配等问题；研究既有建筑加装电梯的建设管理问题，出台切实可行的管理办法、激励政策和奖补措施来指导建设；研究小区公共设施收益的管理使用等问题，维护群众合法权益。二是深入探索老旧小区的社区和物业管理模式，加强“社区为主、物管为辅”的管理机制研究，强化社区和业委会后续管理服务，推行“社区+业委会+楼栋长”的管理构架创新城市基层管理模式，多渠道、多形式打通小区便民服务最后“1米”，维护和巩固改造成果，防止前治后乱、治管脱节的现象发生。三是结合基层党建、民政康养、医疗卫生、文化体育、信访维稳等综治工作，搭建沟通议事平台，解决“小社区、大社会”的系列问题，服务群众，关爱群众。特别要发挥“互联网+共建共治”理念，多种形式开展党建引领的基层管理工作，引导居民自治，同时在实际工作中深入贯彻落实党的民族团结政策，促进小区和谐，打造共建共治共享的社会治理新格局。

（三）以资源整合共享为重点，重构小区新型邻里关系。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》指出：“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用”。老旧小区改造应积极探索如何将街区制纳入改造建设的重要内容。一是整合城市与小区之间的公共资源，鼓励老旧小区改造打开封闭院落，改善城市和小区的空间环境，树立“窄马路、密路网”的市政设施建设理念，区城交融，互为反哺，在确保小区安全的前提下，提高居民、行人进出的通达性。二是整合小区与小区之间的空余资源，特别要针对全州老旧小区规模“小”和建设布局“乱”的现状，对片区内有共同改造需求的独栋、零星、分散的楼房进行归并整合，采用“缠藤结瓜”的模式推进片区改造，鼓励对片区内距离相近或相连的老旧小区打破空间分割，进行集中连片改造，即拆除围墙，统一规划，科学布局，资源共享，以提高小区停车场位、绿地花园、娱乐康养等公共设施的使用空间和使用效率，提升老旧小区的改造品质。三是整合文化习俗资源，湘西州是以土家族、苗族为主的多民族杂居地，在长期与艰险的自然环境斗争中，抱团而居、协同而作，和谐的群居习俗，孕育了淳朴的民风和厚重的文化。老旧小区改造应立足民族文化习俗的传承，拓展群众交往空间，增进社会和谐元素，在硬件设施建设上有利于群众开展各类传统休闲娱乐活动，譬如开辟山歌对唱、苗家鼓舞等场所，在软件设施建设上应宣传民族历史文化，增进民族团结。特别是借鉴传统村寨“村规民约”的管理方式，建立“区规民约”，节约物业管理成本，提高群众自觉意识，维护小区社会公德，以新型邻里关系的重构提升居民幸福指数。